1931年的九一八事变发生之际，国联总共有55个会员国。不过，当1933年2月24日国联在表决19国委员会的报告时，有11个国家没有参与投票。至于参与投票的44国，依地区来考虑，可略分为东欧、南欧、西欧、北欧、拉丁美洲或其他边缘国家。各国考虑国际事务时，呈现地域性的特质。除此之外，还有以英国马首是瞻的英国自治领，自成一个系统。英国自治领的态度，大抵认为中国难辞其咎，反对国联一味批评日本，处处为日本缓颊。

相较于英国自治领不愿谴责日本，拉丁美洲国家则旗帜鲜明，直指日本在东北的军事行动就是侵略行为，而侵略行为没有任何理由可以被合法化，认为国联应坚守《盟约》精神，维护正义。

对实际掌握国联运作的英、法等行政院常任理事国而言，维系和平的前提不在于正义的伸张，而在于大国之间彼此互不侵犯，遂无意干涉本属日本禁脔的中国东北地区之纷扰。在此情势之下，国联最初将九一八事变定位为中日两国的纠纷案，除了认为两国要承担同等责任之外，并主张两国直接交涉解决争端。

全面仰仗国联处理中日两国纷争，是国民政府在九一八事变时期所持的基本态度。惟日本因执政内阁更迭，可分两个不同的阶段：前者为若槻及犬养两任内阁，后者为斋藤内阁。前者特色在于反对国联干预，主张中日直接交涉，但不反对与国联对话，也愿意在不牴触《九国公约》前提下谋求解决纷争。后者则我行我素，一意强迫国联接受满洲国为既成事实。

九国公约签署国及苏联之态度

至于相关国家的反应，《九国公约》签署国中以美国反应最直接，但仅限于发表不承认政策，消极地表达抗议态度。其他签署国以英国马首是瞻，而英国为了不愿与日本直接冲突，连美国发起的不承认政策皆不敢连署。惟身为国联常任理事国，为维护国联之运作，不得不加入批评日本之行列。但所有的活动皆局限于道德劝解，反对对日本实施经济制裁。

1929年以降的全球经济大恐慌，对美国经济造成的重大创伤，美国正寄望与日本合作，美国曾与日本外相币原喜重郎有长期的合作经验，认定他为日本政坛中反武装侵略、亲美势力的代表。因此，事变爆发时，美国国务卿史汀生(Henry L. Stimson) 不仅反对介入，对国联拟组委员会赴中国东北调查，亦持否定立场。

不过，当10月8日关东军轰炸锦州，史汀生才警觉日本政府无力驾驭关东军，为表达抗议，他同意接受国联的邀约，派遣观察员参与国联调解事变的活动。惟关东军全然不在意美国及国联的反应，持续在东北开疆掠土。将张学良势力彻底从东北铲除，是犬养毅内阁一继任后所宣布的新政策。军事上没有胜算，是史汀生无从强势的主要原因。美国与英国同样面临军力不足、远距离作战不便的窘境。1932年，美国海军进一步评估，一旦美日开战无必胜之把握，史汀生自然不可能有强势作为。

英国对国际事务的处理原则：一是不愿与任何国家发生争执，二是只想保持现状。当两项原则冲突时，自然得选择优先顺序。英国外交次长温世敦(Robert Vansittart) 在面对中日冲突时，认为军方既然没有战胜日本的把握，对远东政策所设的底线，就是避免以断交、经济制裁等手段升高英日两国的冲突。因此要求中国息事宁人。当日本的军事行动已超越南满铁路的原有势力范围，公然挑战远东地区的国际秩序时，身为国联常任理事国之一的英国，自然不得不配合国联的运作，加入批评日本的行列。只不过，所有对日本的抗议活动皆局限于道德劝解。

至于法国、意大利、荷兰、比利时、葡萄牙等其他《九国公约》的签约国，虽然在中国皆拥有特殊权益，但大都分散于内地，和东北地区关系不深。因此，关东军在东北的活动，对他们并没有造成直接影响。再者，他们的国力皆不及日本，更不愿与日本直接发生冲突。对断交、经济制裁等会提升冲突的手段，一律持反对态度，甚至也不愿连署史汀生发表的「不承认政策」，只在国联体制内以道德劝解表达立场。

除了《九国公约》签约国外，苏联亦居关键地位。事变对苏联有两层不同的意义：首先，将进占东北视为今后日本进军苏联的前哨战；其次，视事变为打倒国民政府的良机。正因事变初期苏联欲借鹬蚌相争，攫取本国利益，遂施行中立政策，对于国联进行的相关讨论，苏联以不是成员为由，拒绝表示意见。惟基于联络「次要敌人」打击「主要敌人」的考量，苏联于1932年7月开始与国民政府接触，同年12月12日，双方宣布恢复邦交关系。但因苏联否定中国在外蒙古的主权、继续保持对新疆渗透，以及扶植附随组织进行叛乱，中苏两国间既有的矛盾并未烟消云散。

无直接利害关系之国联会员国如何表态

对于与远东地区没有直接利害关系的国联其他会员国而言，反而将维护《国联盟约》视为首务。他们认为日本在东北的军事行动就是侵略行为，没有任何理由可以被合法化，主张制裁日本。这些国家以拉丁美洲、南欧、东欧、北欧以及其他地区的边缘国家为主。

若借用光谱的概念，国联诸会员国的立场介于拉丁美洲国家与英国自治领之间，在反侵略的立场上，南欧国家中以西班牙最热诚。特别是拉丁美洲国家对中国的支持，主要基于拉丁美洲国际法中特有的原则——德拉哥主义(Drago Doctrine)，即不允许强权之间透过威胁或强迫手段，及任何形式的干预政策来迫使其他弱小国家屈服。

对反对侵略，东欧也是旗帜鲜明，其中尤以捷克代表最积极。1932年12月6日，国联大会举行第10次会议，捷克班涅斯代表也呼吁大会应接受李顿调查报告，强调日本在东北及上海所采取的军事行动，皆不符合自卫原则。满洲国的成立，也非出于中国人民自愿。既然日本侵犯《盟约》的事实历历在目，捷克主张国联不能退缩，应树立维护《盟约》的典范。

而另一东欧国家的匈牙利代表亚彭宜伯爵(Count Albert Apponyi)，于1932年3月8日国联大会所召开的一般委员会第5次会议时，则强调国联不能沦为任何大国或大国集团的工具，唯有坚守《盟约》，才能维系信誉。对捍卫《盟约》，北欧国家中以瑞典最投入。

除了这一些有代表区域性色彩的国家以外，还有一些边缘国家，如波斯、立陶宛对《盟约》的坚持维护，也是不遗余力。不过，反对国联过度干预，尤其不希望启动经济制裁条款，以及不愿国联与日本关系全面绝裂者，仍大有人在。

鉴于国联以合议制运作，唯有集合最大多数意见，才可能达成决议。因此，当九一八事变进入国联议程，就不免出现坚决维护《盟约》，抑或迁就现实利益两股力量相互牵制、相互妥协的过程。

国联行政院会议的折冲

1931年9月19日，九一八事变爆发的翌日，国联将事变排入议程。日本政府驻国联代表芳泽谦吉首先报告冲突事件。芳泽表示，日本政府收到相关讯息后，已采取一切可能措施，全力抑止冲突扩大。他个人正等待政府提供更多资讯，深信日本政府会有妥善的处理。

继之发言者为中华民国政府驻国联代表施肇基。他表示，据目前所知，冲突并非导因自中方，将密切注意事态后续发展，随时向行政院汇报。对于日本坦然面对冲突，并保证妥善处理的态度，行政院主席予以肯定。当日，中日两国代表尚仅止于提供讯息，而未进一步折冲。

9月21日蒋中正回到南京以后，中国国民政府决定放弃中日直接交涉，全面仰仗国联；于是，国民政府驻国联代表施肇基于9月22日依《国联盟约》第11条，向行政院提出申诉。据条文规定，针对任何足以扰乱国际和平的战争行为、或有战争危险的冲突行动，会员国皆有权向国联提出申诉。国联接获申诉后，亦应即刻召开行政院会议，以求调解。是以，当中华民国政府以《盟约》第11条向国联提出申诉，不啻代表已将事变视为战争行为，也意味着中日两国已无法循正常外交管道解决纷争。

接获中国申诉后，国联行政院旋于当日召开会议，14国成员均派代表出席。施肇基呼吁国联即刻采取行动，让中国能恢复冲突前的状态，并商讨中国方面所应得的赔偿。对此，芳泽谦吉首先对东北的冲突表示遗憾，但声言需先厘清事变真相，以便解决问题。他否认日军主动攻击，声称日本政府希望两国直接交涉，解决冲突问题。施肇基闻言，驳称事实不容捏造，为了证实真相，中国政府愿在国联组织架构内设置调查委员会，将冲突问题交付委员会公平裁决。其次，施指陈《国联盟约》中，没有允许任何国家以采取防卫措施作为诉诸武力的申辩理由。最后，施强调没有任何一个有尊严的国家，会在本国部份领土遭对方侵占的情况下，同意对方以外交谈判解决争议。

面对施肇基的义正辞严，英国代表薛锡尔(Viscount Robert Arthur James Cecil)认为，中日两国既无诉诸战争的意愿和需要，主席不妨援例呼吁双方部队撤出对方领土，避免激化冲突即可。最后，他建议应将相关资讯提供予美国，使作为《非战公约》及《九国公约》签署国的后者，也能和国联同步密切关注远东的国际情势发展。

两国代表发言后，赖尔乐主席作出两项建议：首先，提出紧急呼吁，要求中日两国不要采取任何可能恶化情势的作为，应即刻协商，安排撤军事宜。其次，他希望得到行政院授权，将事变相关资料转交美国政府参考。主席的发言得到德国、法国、挪威、意大利、波兰、英国、巴拿马等国代表的支持。

在一片支持主席建议的声浪中，施肇基表示，盼望行政院除发表紧急呼吁外，尚能积极主动规划调解的工作，并再度传达中国无意与日本直接谈判的立场。会议在英日代表建议之下宣布休会。要求撤军的紧急呼吁，不啻一纸空文；但将相关资讯知会美国的决议，反稍具实质意义。后者不独让美国可与国联共享相关资料，也为美国与国联奠下合作基石。

行政院再度开会在9月25日，然后休会两天后，于9月28日重开会议。中国为求早日化解僵局，亟盼国联行政院出面斡旋。中国愿在行政院主导下，在东北就地与日本谈判。但主席赖尔乐乃援引英日两国代表发言内容，认同行政院无力介入的说法。后于9月30日主席赖尔乐的提案，获得全体行政院成员国的同意而通过，成为国联针对九一八事变通过的第一份决议案，呼吁中日两国代表确认其各自的政府已保证将采取一切必要措施，以防止局势进一步的恶化或扩大。

1931年9月19日，日本关东军进入沈阳市，向中国军民开枪射击

行政院会议而应中国代表的要求，提前一日召开。而从10月13日到翌年3月3日本案移到大会时止，行政院为处理九一八事变总共通过四个提案。首先是为了应付10月8日关东军轰炸锦州，凸显日本的军事行动已跨越南满铁路的原有势力范围。为此，新任的法国籍行政院主席白里安(Aristide Briand) 于10月15日提案，希望行政院同僚同意邀请美国政府派遣代表参加会议，让国联更有能力善尽维护和平的责任。

对此，日本代表芳泽首先表态反对并提出质疑。芳泽不能说服其他同僚，白里安主席主张表决。结果以2:12，否决日本代表的提案。紧接的是邀请美国出席的主席提案，以13:1通过。美国代表吉尔伯特(Prentiss Gilbert) 于是年10月16日下午正式以观察员身分参与行政院会议。

其次，白里安主席于10月22日宣布一份提案，建议中日两国撤军与谈判，施肇基于翌日代表中国政府表示全面接受。可是，芳泽提出另一方案，要求行政院重新检讨。10月24日开会时表决日本和行政院分别的提案，两案同遭否决。主席只得表示遗憾，强调行政院虽然不能有效化解中日两国的争执，但已尽力使两国的冲突没有继续恶化，让两国避免发生战争。

11月16日下午在巴黎重新复会后的11月21日，芳泽在会中建议，国联应该派遣调查委员会至现场。对此中国政府自不反对。因此，施肇基立即表态，谓中国政府的基本立场是接受国联所安排的任何合理措施。虽各国代表紧接着发言，其欲强调之重点不一，但皆认为成立一个委员会，不仅可责成双方提供正确消息，也可为双方合作提供平台。

鉴于与会代表对派遣调查委员会皆乐观其成，12月9日主席所提之决议草案，次日以14 票获得代表一致赞成，这就是李顿调查团成立的缘由。正当李顿调查团准备赴远东地区工作之际，日本于1932年1月28日在上海挑起了新的战火。为此，国民政府要求国联行政院依据《盟约》第10条以及第15条之规定，采取适当行动维系和平。

1月29日重开行政院会议，对于中国代表颜惠庆的指责，日本代表佐藤尚武一律持否定的态度。新继任的法国籍主席朋库(Joseph Paul-Boncour)面对佐藤的质疑，采用完全不同的思维。面对主席的裁决，英国代表薛锡尔没有任何表示。此时，英国政策基调已有根本上的改变：从一味要求中国委曲求全，转趋为以维护国联信誉为主要考量，不惜与日本划清界线。这一变化，不独使日本政府少了一个盟友，也让国联可借英国奥援拓展更多的运作空间。

英国政府态度的明显转变，在其代表积极运作下，1932年2月16日所召开的行政院会议，达成由主席署名专致日本政府劝告书的决议。国联第一次只针对日本政府发函。背后蕴含的意义是，英、法、德、义等行政院常任理事国，在日本政府屡次公然挑战国联威信后，为维系国联信誉，不得不放弃原先包庇日本的态度，积极参与协调，避免上海爆发战事。

主席对日本政府的呼吁，引起行政院其他同僚的共鸣。其中较特殊者为西班牙代表马达里亚加，既赞成主席的作为，也不忘呼吁美国参与协助。此外，巴拿马代表葛雷甚至明言，国联能否有效维护世界和平及具体落实人道主义，完全系于日本政府的一念之间。眼见众人对主席的热烈支持，佐藤尚武表示遗憾，认为不应只将矛头针对日本，主席应同时要求日中两国政府从上海撤军。

国联大会的裁决

1932年3月3日九一八事变移交大会讨论后，到1933年2月24日通过19国委员会所撰写的报告书为止，总共历经11个月。其中，依处理主题的差异，分为两个不同阶段，前者专注于协调上海停火，后者则为满洲国的善后。

19国委员会虽然于1932年3月12日由行政院会决议成立。李顿调查委员会的调查报告，于1932年10月1日在日内瓦公开。国联行政院应日本政府要求，在预留六周让其准备答辩以后，于1932 年11月21日重开会议。会议的重头戏主要是中日两国的互辩，辩论的焦点为田中奏折之真伪、日本在中国东北的军事行动是否出于自卫、东北的独立运动是否是自发性。惟双方发言没有交集，而其他国家代表也没有发言意愿，主席于11月25日建议将本案移交给大会处理，11月28日获得大家同意通过。

国联大会第9次会议于1932年12月6日上午召开，在四天的大会期间，除中日两国代表外，计24国发言。大部份代表发言肯定李顿调查委员会调查报告的公正性，强调事变攸关国联成员的全体利益，国联没有任何妥协或让步空间。不过，诚如前述，加拿大及澳大利亚代表认为事变的发生，中国也难辞其咎，反对单方面谴责日本。英国代表西门爵士则强调国联大会在处理争议时，不能拘泥于理论而忽视现势；恢复事变以前的原状， 并非解决本案的适当办法，主张邀请美、苏各派代表参与调查委员会。

12月9日主席决议，将报告、中日两国意见书以及各国代表发言纪录送交19国委员会，并要求19国委员会负责起草解决方案，送交大会。19国委员会遂于12月12日选出英、法、捷克、西班牙、 瑞士等5国代表组织起草小组，负责撰写提案。19国委员会于12月15日通过起草小组撰写的提案，内容涵盖两则决议案，一则理由陈述声明。

对于19国委员会的提案，中国代表团于12月27日提出修正案。论述重点在于不得以维持与承认满洲现政权为解决办法，同时也要求期限。易言之， 中国政府坚持三点：(1)法律上恢复东北的现状。(2)行政方面的任何改变必须出于中国自愿。(3)3月1日以前不能达成一致协商时，委员会根据《盟约》第15条第4款向大会提出最终报告书的期限，以不超过一个月为原则。相较于中国代表团原则接受，细节再议的修正案，日本代表团却于1月18日、1月21日以及2月14日三度否定委员会的提案。日方诉求的重点为反对邀请美、苏参加调解，以及不得反对满洲国。有鉴日本政府不愿放弃满洲国，19国委员会只得承认调解失败。

李顿对顾维钧表示，日本政府今后可能拒绝再参与相关的讨论，并且退出军缩会议，但是仍继续参加国联其他活动。对中国有利的是，将日本破坏《盟约》一事，昭示天下。今后中国要求国联出面协助时，应以此点为诉求。不过，中国不能对国联出面领导国际制裁一事过于期盼，尤其是军事援助，更属不可能。在国联的一战，只能逼使日本陷入孤立，让现任政府丧尽颜面。国际社会共同期盼希望藉由此次外交的失利，促使日本现任政府早日崩溃，重组新政府。

当时国际社会的普遍观察是，预料日本政府不会理会国联的决议。在国联主席海曼斯决定于2月21日召开大会宣布调解失败的前一日，亦即2月20日，日本内阁会议已决定：倘若国联大会通过19国委员会的报告，日本将以退出国联做为反制。

中国代表团在2月14日已掌握到报告内容。颜惠庆代表于当天发给外交部的电报中，特别提到报告的前三部份，较李顿调查报告更有利于中国，尤其是抵制运动以及责任的认定问题。因为在第三部份，认定「九一八事变爆发后随即兴起的抵制日货运动，属国际报复之举」；至于造成冲突的责任归属， 则认定「在九一八事变以前，原来的紧张关系，其责任固在于当事两方。但自九一八事变后，所有的情势发展，中国不负任何责任」。

2月24日大会由颜惠庆先发言。论述的重点分三个层面：首先，表达中国代表团欣慰之意；其次，肯定报告的主要观点；最后，宣示中国无条件接受的立场。「国联勇于对此次争端做出正确判决，也为国联在维护国际正义的活动上树立起更有权威及更有活力的新形象」。对今后的善后处理，报告建议「往后协商工作的首要目标应置于研拟有关撤退工作及其相关处理方式、阶段及指定时间等细节部份」，与「关于决定中国中央政府以及东北地区当局的权力归属及双方关系等问题，相关问题在日本军队撤退工作完成之后，应完全由中国政府方面来决定」。

此等见解与中国历来主张完全相同。颜惠庆强调，中国政府对报告当中的某些疏漏犹感遗憾，惟作为国联的忠实成员国之一，中国政府充分相信第三方做出的正确判决。因此，中国政府将对19国委员会的报告投赞成票，并保证将毫无保留地接受报告中所提出的一切建议条款。

代表日本发言者为松冈洋右。论述的重点分三个层面：第一部份剖析问题的症结；第二部份评述调查报告的不实及不公之处；第三部份宣示日本反对的立场。

中日两国代表发言后，有三个国家代表登记发言。按顺序分别为委内瑞拉、加拿大、立陶宛等三国。委内瑞拉代表祖马塔(M. Zumeta) 呼吁不要拖延， 即刻表决，加拿大代表理戴尔博士(Dr. Riddell) 也持同样见解；立陶宛代表宙尼乌斯的发言，主要是强调「国联在通过建议草案之后，不可对中日争端自此撒手不管」。

在上述三个国家代表按预定程序发言完毕后，主席随即宣布进入表决。投票成员国总数为44国，其中42国投下赞成票，弃权及反对则各有1票。投反对票者为日本，投弃权者为暹罗。鉴于投票结果已达到通过标准，主席当场宣布建议草案获得无异议通过，并特别强调建议案「不具有实际仲裁效力」，只是「提供给事件双方进行合作以解决争端之一种选项」。

对于日本投反对票， 主席解读为「是一种孤立自己和一意孤行地追求其自身政策，以及不在乎其他国家意见感受的表现」。主席语毕，日本代表松冈洋右要求发言，声称建议草案的通过，显示「在维护远东地区和平的目标上，日本和其他国联成员国之间，抱持不同的见解，故日本政府不得不承认，此刻已达日本方面愿配合国联努力解决中日分歧问题的极限」。语毕，日本代表团随即退席。

3月27日，日本政府宣布退出国联。而国联对事变的处理，也仅限于19国委员会的建议。先于2月24日设置顾问委员会，复于6月12日采纳顾问委员会的决议，通告各成员国，要求大家将「满洲国」彻底摒除国际社会及公约以外。具体实施办法为不承认满洲国具有邮政、卫生、通货、汇兑、领事、签证、海关等权利。此为国联处理本案唯一的实际成效。

结语

当日本政府在上海挑起战事，侵犯到列强在华利益时，列强为求反制，乃于1932年1月29日由国联行政院主席裁决，接受中国政府的诉求，同意将中日两国争端依《盟约》第15条，提交大会处理。是以，1932年3月3日，国联召开史上第一次为因应《盟约》第15条申诉的大会。中日两国的争端，也藉由国联大会的召开，得以摆脱大国的密室政治，一般会员国皆能参与讨论，让中国的控诉可直接诉诸国际公论。

对身为行政院常任理事国之一的日本而言，国联不承认满洲国的决议，已造成侮辱，退出国联乃成维护国家颜面的必要选择。当然，日本政府胆敢退出国联，系认定国联能发挥牵制的力道实属有限。惟战后日本外务省重行检讨时，反将退出国联自绝于国际社会，视为战前日本外交走入歧途的第一步。易言之，当时的日本政府太低估了退出国联的代价。

以强凌弱，本是国际关系中一再重演的戏码，日本侵略中国，也只是其中的一幕。尤其对英、法等国联行政院常任理事国来说，本身乃殖民地宗主国，在侵占他国资源并维护既得利益上，与日本并没有本质上的差异。也因双方基本立场相似，遂不愿国联过度干预九一八事变。况且，与日本为敌的代价不菲。由此可以理解日本政府原先何以笃定英、法等国不会让国联通过制裁案。

但诚如前述，国联的成立代表第一次世界大战后，国际社会力求世界「和平」的普世价值，否定国联，不啻否定国际社会对「和平」的向往。在西欧各国的认知中，特别是强权，侵略不见得罪无可逭，尤其在事不关己之时。惟一旦挑战国联权威，违背国际社会对「和平」的期盼，无疑会威胁到国际安全体系的运作，因而逼使国际社会与日本划清界线。

易言之，曩昔日本在处理亚洲事务时，基于分赃体制的运作，一向与其他殖民地宗主国维持协调的合作关系；及至退出国联，公然挑战国际社会，便逼使了仍留国联的英、法等往日盟友不得不调整与日本的互动关系。此后，日本备受压力，为了打破孤立僵局，乃和同被国际社会唾弃的德、义两国日渐趋近，走上了与恶友结盟的不归路。退出国联自我孤立于国际社会，所付代价极其昂贵，此非日本政要事前所曾逆料。然而，此可显示国联成立后，国际公论已成为主导国际政治的新兴力量。