权力双轨与党政摩擦:苏联模式下的蛋?

党务与政务,两个权力系统双轨并行,各自运作但又互相牵扯,分分合合,摩擦不断,这是中国人尽皆知的一种政治景观。

权力双轨与党政摩擦:苏联模式下的蛋?
(孙中山)

国民党在执政之前,信仰“天下为公”;那时候的政党就是一家社团,党权仅限于党内。然而夺取政权之后就变成了“立党为公”,党即天下。1924年初,国民党第一次全国代表大会在广州召开。大会通过了以反帝反封建为指导思想的宣言,确定了联共、联俄、扶助农工的三大政策。以此为契机,第一次国共合作正式形成。随后,发生了几件与苏联有关的大事情:2月24日中国国民党在广州举行追悼列宁大会,孙中山亲书“国友人师”以表敬意;5月31日北京政府与苏俄建交;11月7日孙中山参加了庆祝十月革命胜利七周年纪念大会。

就是在这一年,国民党仿照苏共体制,在自己控制的广东等地,自下而上地建立了一套新的党务组织系统。(若嫌文章枯燥,可直接跳到结尾。)

1928年后,国民党一党独掌全国政权,在“训政”体制下,其党务组织系统与行政组织系统双轨并存。中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部,分别与省、县、区、乡等行政系统相对应,形成一种双重衙门体制。

这是中国有史以来官僚体制由单轨制向双轨制的重大转变。这一转变至少在两个方面与传统体制明显区别开来:一是政权的“组织成本”成倍增长,官僚机构和官僚队伍急剧膨胀;二是政治系统的运作方式发生改变,其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝治到党治,由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征,亦可谓中国政治制度史上“千年未有之变局”。 划重点:从此以后,政党组织由经费自理的群众团体一变而为由财政供养的权力机构。

起初,国民党没有以党治国的经验,因此在中央和地方,实行不同的治理模式。其主要特征是在中央实行党治,而地方仍然实行政府主导,不允许地方党部直接干涉地方行政。

权力体系的双轨制设计,保障了社会的平稳运行,但也出现了防不胜防的党政摩擦乱象。于是,1926年10月,国民党中央召开各省区联席会议,正式通过《省党部与省政府之关系议决案》,规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法:(1)省政府在省党部指导之下;(2)省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下;(3)省政府与省党部合作。这三种办法中前两类均是以党治政;后一类是党政合作。前两者是统属关系,后者是平行关系,而其重心逐渐倾向于地方党部对地方政府的指导。

同年11月,国民政府又公布《修正省政府组织法》,内中第一条规定:“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下,受国民政府之命令,管理全省政务”。这一规定实际将省政府置于三重指导监督之下,其中省党部居其一。

不过,在县一级,各个地方的权力体系难于扭转,出现了比较复杂的局面。例如在湖南,湖南省国民党第二次代表大会通过专门决议,规定“县长与县党部立于同等地位,遇事以协商形式解决,惟本党采以党治国,因此县长须尊重县党部之地位,接受其指导监督”。但在广东的一些县,县政府要求县党部仰承其意旨,而且县党部每为县长大人所攻击。广东省党部曾一度拟定《县市党部与县市政府关系案》,规定前者在省党部指挥下监督后者。但政治会议广州分会否决了这一决议案。由此而言,这个时期苏、鄂、湘、粤四省的县级党政关系大致呈现出三种不同的模式:一是以党统政;二是党政制衡;三是以政治党。

被苏联政府派遣到中国担任国民党政治顾问的鲍罗廷,以俄国革命经验来观察这个时期国民党的党政关系时,认为党的权力还不够大,党的领导作用没有很好发挥。他强调党应该决定乡政府、县政府、省政府、中央政府如何运行,不仅要决定总的方针政策,而且要具体指导各级政府的实际工作,甚至他认为各级政府的财政税收都应该在党部的决策范围之内。

权力双轨与党政摩擦:苏联模式下的蛋?
(鲍罗廷)

显然,鲍罗廷的思想太过激进,国民党一时难以适应。1928年后,国民党由一个区域性的执政党发展成为一个全国性的执政党,宣布在全国实施训政。训政时期,国民党在中央一级明确规定以党治政,在地方一级,则实行党政分治制衡体制。

1928年8月,国民党二届五中全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》,规定各级党部对于同级政府之举措,有认为不合时,得报告上级党部,由上级党部请政府依法查办;各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时,亦得报告上级政府,转咨上级党部办理。

但是,权力这种春药,啊啊,其作用实在妙不可言。况且,既然是双轨制,必然存在空隙,于是各级官员,都会利用一切机会揽权搞事,从中获利,其结果是贪污腐败无处不在。

权力双轨制,也与党政摩擦相伴相随,导致地方党政关系一直处于紧张对峙的局面。在战前,地方党部与地方政府之间的矛盾冲突几乎在国民党控制下的省县两级政权中普遍存在。

曾任广州市长、行政院长、立法院长的孙科指出:“各省省党部,各县县党部,没有一个党部不和同级政府发生冲突的,不过多少而已” 。

按规定各级党部对于同级政府之举措,有认为不当时,应报告上级党部,由上级党部商请上级政府依法查办。但在实际执行过程中,党部并不能有效地行使对同级政府的监督权。如当县党部将县政府官员违法渎职事实报告省党部,再由省党部转请省政府依法查办时,省政府往往置之不理。政府系统出于部门保护主义,故意抵制来自党部系统的干涉。如江苏省党部根据各地县党部的检举,转请江苏省政府撤换被检举的县长时,省政府一再袒护,不予撤换。

由于地方政府的所作所为和党部的高调宣传常相悖离,使地方党部在民众中的威信日趋丧失。党治在地方层级运作中的困境,在相当程度上制约了国民党党权向地方社会的扩张和渗透,自然也制约了国民党党治的深度和力度。

因此南京政权建立后,国民党党员要求垄断政治资源的呼声一度非常强烈。他们一再要求国民党中央严格限制非党员入仕,全国各地党部纷纷提出要求限制非党员从政的提案。他们振振有词地声称:党员治国与党义治国并不矛盾。

事实上,党务系统从来没有放弃自我扩张的努力,这必然加剧党政摩擦,致使体制内部矛盾丛生,结果必然演化成派系。由CC派所控制的中央调查统计局(中统)竟然发展成权力无边、拥有数万名骨干力量的政治特务组织。

权力双轨与党政摩擦:苏联模式下的蛋?
(蒋介石)

与此同时,党务系统的体制性扩张,会给全社会呈现三种结果:其一,政治性的概念名词频繁强势更新,标语口号漫天飞扬,大型会议此起彼伏,官方文件连绵不绝,这是党务系统在找自己的存在感。其二,政治理论情绪化,并且容易演变为声势浩大的政治运动,例如始于1934年的新生活运动,最初是以”礼义廉耻”为核心思想的国民道德教育运动,后来竟升级为中华文化复兴运动。其三,割占财富、垄断资源,大量耗费财政资金,形成日益庞大的党营事业和党产。

苏共在取得政权之初,党的机器也曾一度趋于衰弱。但在1919年以后,苏共重新调整了地方党政关系体制,决定在地方一级,党对政府处于指导和监督地位。到1921年,地方党委的书记已替代苏维埃主席成为地方上的最主要官员。从此,无论是在中央,还是在地方,党权对政权均处于绝对领导地位。当然,其最终结局,却是令人大跌眼镜。

如此看来,国民党引进苏联模式,似乎是做成了一锅夹生饭。唉,福兮祸兮,一声叹息。

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