美国联邦制 民国学不来

文:黄老道

今人已经淡忘了,上世纪二十年代前后,中国出现过的联省自治运动。  

    什么是“联省自治”?因为太久远,有些人会不明白,说到美国的联邦制,很多人就明白了。联邦制的最大特点是分权,美国州的权力很大,各州有州的宪法,每一个州都是一个单独的整体。澳大利亚、巴西和印度等也是联邦制国家。,

    辛亥后的中国,各省独立,情形与美国独立革命后的情况极其相似。在美国有独立13州,在中国有独立的22个省。美国人利用了独立战争胜利的的契机选择了联邦主义,邦联政府是徒有其名。辛亥革命后的中国,政府权利也没有对各省统一集中的权力,中央政府极其衰弱,呈现出多政治权力中心的格

    建一种何种形式的中央政府摆在那一代政治家面前,采取不用武力统一,实行中国式的联邦主义——联省自治。在当时是探索尝试的方向之一。

    在二十年代,用武力统一已不是唯一救国的途径,而联省自治就是当年全国人民渴望和平统一中国的另一可行选择。在辛亥革命解决了从君主立宪向共和政体的转变之后,中国出现了统一的、但多中心的社会,也形成了某种事实上的联邦主义。

     宪政、共和、联邦主义与地方自治。它们都是现代政治体制。联省自治派认为,中国的统一只能以和平的方式实现,即联合自治的各省共同组成联邦共和国。当时,能认同共和与宪政已不属不易,但是要认同联邦主义则更需要非凡的远见。

     辛亥革命后中央集权大一统的代表人物袁世凯、孙中山从未放弃以武力达到一统。孙文的南方政权师俄,事实上放弃了宪政共和,转而寻求独裁政治。孙中山是“武力统一派”中彻底的中央集权主义者,他的理想是以领袖权力为核心的大一统国家。他设计的,军政、训政、宪政三个时期,军政训政是当务之急,宪政则遥遥无期。军政是建立中央集权大一统的手段,训政是维持中央集权大一统的手段。

    孙中山退位前为袁世凯修订《临时约法》,的目的是削弱袁的权力,保护革命的成果,但这种法随人变的结果却直接造成了难以形成政令统一高效地政府。革命后“独立”的各省政府,为了维护自己既得的权益,拥有绝对的行政、军事、财政与人事等方面的大权。他们不仅无意放弃已到手的特权,还力图不断扩大它。地方督抚无视中央政府的政令,指挥省的军队、截留税收、挑选地方的和省的官吏,大有尾大不掉之势。“县款不解于省,省款不解于中央”,实是当时情况的真实写照。据财政部的报告,自民国元年到二年十二月,各省实解到中央的款项才有260万元。而且这些款项基本上还是北洋集团势力所及的几省地方所解。不解款受惠最大的是地方,各省截留税收、田赋,用于养兵养政;不借款吃亏最大的是中央,因为它只得也只能靠借款度日。所以后来有“善后大借款”,不如此中央政府的日子如何维持?

     所谓“洪宪帝制”无非是为了集权。帝制只是表层。袁、孙在建国方略上没有本质区别。都是大一统派。

      大一统派认为,各省名为自治,实为割据,其实质是各军阀拥兵自重,“自治”即是分裂,要结束这样的分裂只能使用武力。联省自治派认为,“自治”并不是分裂,不能在“国家统一”与“中央集权”之间划等号。地方自治只会更加巩固国家统一。就算是在一些省份有军阀割据的现象,也只有走“废督裁兵”、军队国家化和联省自治的路。建立一个有统一的、有真正权威的中央联邦政府,实现中国的统一。如果通过诉诸武力来统一中国,其结果是以新军阀来代替旧军阀,以中央集权大一统来代替联省自治,结果还是二千年来的秦政依然不变。”

      南京革命临时政府建立时也明白表示,“美利坚合众国之制,当为吾国他日之模范”。辛亥之后,袁世凯在1914年曾颁布《地方自治章程》,推行地方行政试验制度。袁世凯与孙中山,甚至北洋军政府对地方自治均有所承诺或至少在口头上容忍。

     无论孙文还是袁世凯,他们当时所领导的事实上都是一个联邦式的多中心政治秩序。由于王权旧制度的坍塌、新政权在一开始被迫的容忍,各地的自主权在这一短暂的权力真空中勃发出生机,于是在1920~1925年间出现了一股反对武力统一、主张实行“自治省联邦”的运动。

     1920年冬天起,有10多个省争取自治并派代表到北京请愿实施自治。出现了五四运动后规模最大的社会政治运动。在北京,自治运动有两个联合组织,一个是江苏、安徽、江西、山东、河南、甘肃、广东、四川、福建、湖北、广西、山西12省和北京市代表组成的各省区自治联合会。一个是直隶、山东、河南、山西、四川、湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西14省代表组成的自治运动同志会。在北京以外,天津成立了直隶、山东、河南、山西、陕西、热河五省一区自治运动的联合办事处。上海成立了旅沪各省区自治联合会。

     “联省自治”  把目标设定为建立以美国为模型的联邦共和政制。按照这一政治构想,中国先从体制上建立各省自主的小型自治共和体,中央和地方明晰权力,政黨与国家、政黨与军队分家,然后逐步举办选举,培养“人民”对民主的自由和信念,彻底保障新闻自由、基本人權,那么,在此基础之上就可以组成由自治的省构成的、永久性的联邦制国家。广东的陈炯明是联省自治最坚定的拥护者和践行者。

      陈炯明在《建设方略》一文中写到:“政治组织之根本,在于规定中央与地方之权限;规定之方式,古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡,集权之制容或可行,否则无不用分权制者。美之合众,德之联邦,皆分权制。英之帝国,其属地如澳洲,加拿大等皆完全自治,实为分权之尤。俄以广土众民行中央集权,今亦已革命矣。”如其所料,后来国民黨在广土众民的中国继续实行中央集权,也摆脱不了招来“革命”的命运,最后不得不避走台湾。

     在1920年至1923年间出版的一份刊物《太平洋》上,有篇文章认为,在中国三千年的历史中,以中央集权式统治的时间其实还不到一千年。统治者不过是利用中央集权的大一统思想以欺蒙愚昧的百姓,使他们产生一种虚妄的安全感。然而,每个朝代的大一统一旦登峰造极,接踵而来的便是国家的分裂。而中国的大一统王朝每每走到极致,分裂便在所难免。所以,在过去,大一统在中国屡屡成为分裂的祸首;在今天,大一统仍然是中国统一的最大障碍。

      制定省宪在1920-1925年之间形成一股潮流,当时湖南、浙江、云南、四川、广东都制定出了省宪,其他如湖北、广西、福建、陕西、山西、贵州、江西、江苏等省也都积极酝酿制宪自治。1921年湖南制宪运动是联省自治运动的起点。联省自治,尤其是制定省宪运动是中国历史上第一次省籍意识的全面觉醒。

    从已经制定出来的各个省宪看,他们都有一些共同特征,例如强调保护公民基本权利,对省县两级行政首长的权力予以节制,在县和乡村都实行自治,禁止军人干政。其中对国家统一与领土完整的尊重尤其突出,没有一个省要求脱离民国而独立。湖南宪法第一条规定曰:湖南为中华民国之自治省。川宪在总纲第一条声明“四川为中华民国之自治省”。此条与湖南、浙江、广东各省省宪的规定完全相同。这表示各省制宪自治,并不是要把中华民国分裂为若干独立国家,省宪还有一个功能是消除省一级督军的专横权力。省宪运动的一个重要任务就是要废除督军,消除其权力的合法性。

     陈炯明治下的广东无疑是一个极具有代表性的观察点。二十年代广东省的人口统计是3000万人,92县,平均每县人口是30余万人,自治目标是分权到县。

   广东的自治运动给当时的那些局外观察家留下了什么样的印象? 美国当时的驻华公使雪曼(jackb schur-mann)在1921年9 月16日向美国国务卿提交的报告中从侧面透露了一些线索。该报告认为,“南方政府在广州设立一个极有效率的现代化市政府,同时积极进行全省地方自治,他们宣布的主义是由联省自治来建立一个联邦政府。广东目前毫无疑问地是中国最开明的一个省份,可能也是管理最有效率的省份之一。

    联省自治运动中还有一个极其可贵的举动,那就是一些拥护联省自治的地方主政者,主动地愿意通过宪法(省宪)来约束包括自己在内的主政者的权力。这一现象几乎被研究者完全忽略。古今中外,极少数例外,主政者无不以各种机会扩大自己的权力,包括利用宪法。能在没有外部压力与内部竞争的情形下,自觉限制自己权力的制宪者与主政者,只是在美国的制宪者和中国的联省自治的一些实践者们身上能够看到。在中国,执政者利用包括宪法在内的一切手段来扩大自己的权力已经形成了似乎是难以逆转的历史惯性。联省自治的实践者们能够逆这一历史惯性而动,需要多么大的勇气?又是何等的难能可贵?

    联邦主义和宪政民主在中国未来的落实,很大程度也取决于那时的制宪者和主政者是否愿意让自己的统治权力受到宪法的限制。在这一方面,联省自治的实践者们是值得效法的典范,陈炯明如是。

     选择大一统是出自掌权者对个人權力的追求,对大一统的选择是领导人对其个人私利的选择,对联邦主义的选择则是出自对国家命运和人民幸福的关注。反对者们有一个共同特征:当他们越迫切得到政治权力时,当他们手中的权力越多时,他们就变得对地方自治、联省自治与联邦主义越反感。这也从反面证明,作为联邦主义导向的联省自治的确对中央的、一统的权力有限制性的作用。因此追求中央集权的、不受限制的和不被分割的绝对权力的人或组织都是联省自治的反对者。总之,喜欢自主与自由的人喜欢联邦主义。要夺权的、要獨裁的人不喜欢联邦主义。在中国,“割据”之所以导致战争,不是因为割据本身,而是都想一统各方。

    二十世纪之初的中国,各种政治运动风起云涌,其中的一些是批判性的,如民族主义运动、无政府主义运动,有些不仅是批判性的,而且是毁灭性的,如極權主义运动。而联省自治运动,既是批判性的,其矛头针对的是在中国有数千年历史的大一统中央集权主义;同时又是建设性的,其目标是在中国通过联省自治建立一个联邦主义的宪政民×国家。其实现的路径是:以个人为最基本的自主单位,以村镇为最基本的自治单位,联民而村镇,联村镇而市县,联市县而省邦,联省邦而共和,由是达到联邦共和的境界。

    二十世纪初期的联省自治运动,可以说是中国在二十世纪最有价值的政治尝试,因为它是整合了宪政、共和、联邦主义的制度集成,它为联邦主义在中国找到了具体的操作载体,并在短暂的时间内取得了高度的成功,比如陈炯明治下的广东。

    陈炯明与孙中山最后分道扬镳的关键因素正是两人在对待各省自治和是否用武力实现统一上的根本分岐。陈炯明的“联省自治”或“自治省联邦”的思想,与美国的联邦制一致,但与孙中山认为的革命时期迫切需要的“一党专政”及“军政”、“训政”的思想格格不入。由于陈炯明拒绝在孙中山的“绝对服从党魁”的党章上签字,并拒绝出兵追随孙文北伐,拒绝用武力统一中国,两人的决裂也就在所难免了。

     中国自清末以来的维新求变过程,在很大程度上是一个政体选择过程。联省自治与戊戌维新的一个重大差异在于,戊戌维新运动所寻求的制度母本是以明治日本和英国为模型的“君主立宪”政体; 而联省自治运动的目的是要建立以美国和瑞士等国为模型的“联邦共和”政制。联省自治运动参照的是当时的西方那些实行联邦制的国家,如美国、加拿大、瑞士等国。

    长期以来,联省自治被认为是一场“分裂”、“割据”运动,其支持者被认为仅限于那些“野心勃勃”和“居心叵测”的各地“军阀”支持,似乎是联省自治不可取的一个充分理由。若论军阀,那时几乎每个政治家都是军阀。若以介入军务论,哪个政客未插手过军务?从清末到民国从中央到地方在体制上都是军政合一的,那时的地方首长可以说都是军阀。不论他们是不是“军阀”,联省自治在中国的兴起正是得到了许多地方实力人物的有力支持。不过,督军们往往对中央要求自治,对省内却不肯继续向下分权,这完全与联邦主义所追求的目标背道而驰。

    联省自治从各省的局部尝试到发展成一场全国性的运动与自由知识分子的奔走呼号是分不开的。一九二二年九月,胡适提出了“建立在省自治上面的联邦的统一国家”之建议。梁启超、蔡元培、章炳麟、章士钊等人都热情鼓吹过联省自治。张东荪、丁世泽、潘力山等发表文章支持联邦制。二十年代北京大学丁燮林、王世杰、李四光(仲揆)、李煜瀛(石曾)、李麟玉、谭熙鸿等六教授曾共同建议中国应当暂时实行“邦联”制,以为奠下建立永久“联邦”的基础。许多自由知识分子对联省自治的支持也说明这场运动不是地方军阀的武装的割据运动。否则,难道那么多的自由派知识分子笨到连军阀假“联省自治”以图“割据”的“祸心”都看不出来吗?值得一提的早期的中国共产党人对联省自治是赞同的,陈独秀接到陈炯明的邀请竟然中共一大不赴会;毛泽东甚至提出过建立湖南共和国。  

     孙文选择了苏俄式制度蓝本,加速了向中国传统的中央集权大一统回归和向苏俄式的社會主義的靠拢,于是有了剿灭联省自治运动,和“联俄、联共、扶助农工”的新政策。如果孙中山不是得到来自北方邻居的枪炮、金钱与意识形态的支持,得以成功地用武力消灭联省自治运动,中国有可能客观面对20世纪的联邦主义机会。这两种不同选择的后果,今天已经充分展现出来。

    二十世纪对中国来说是充满机遇,而又极其不幸的世纪。二十世纪丧失的最大机遇之一,恐怕是与联邦主义失之交臂。中国在二十世纪遭遇的种种不幸与中国人对中央集权大一统的不懈追求是分不开的,这是中国政治的总病根。

     (本文参考刘军宁《联省自治:二十世纪的联邦主义尝试》)

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